核心提示：今年（2009年）元月11号中国政府网站绩效评估结果发布暨经验交流会上，工业和信息化部杨学山副部长明确指出，从2009年开始要采用核心指标指导和引导各个地方开展政府网站评测活动。但是究竟什么是政府网站的核心指标，如何以核心指标为基础进行扩展、细化、裁剪，建立和完善本地区、本部门政府网站发展评估指标体系，做好政府网站发展评估工作，都是亟待解决的问题，本文试图抛砖引玉，以期方家指教。
今年（2009年）元月11号中国政府网站绩效评估结果发布暨经验交流会上，工业和信息化部杨学山副部长明确指出，从2009年开始要采用核心指标指导和引导各个地方开展政府网站评测活动。但是究竟什么是政府网站的核心指标，如何以核心指标为基础进行扩展、细化、裁剪，建立和完善本地区、本部门政府网站发展评估指标体系，做好政府网站发展评估工作，都是亟待解决的问题，本文试图抛砖引玉，以期方家指教。
一、核心指标的特征探讨
政府网站绩效是电子政务绩效的集中表征。政府网站绩效反映的不仅仅是政府网站本身建设问题，实际上反映的是电子政务绩效，对政府网站的评估结果集中体现的是电子政务水平，可以认为，政府网站评估是最为有效体现电子政务绩效的方式。
评估指标体系是开展政府网站绩效评估的前提，作为能够指导和引导全国政府网站的核心指标，它应该具有哪些基本特性呢？笔者认为，应该包括以下几个方面：
1.具有关键性
既然是核心指标，就应该少而精，其份量就应该很重，可有可无和锦上添花类的指标就不能归纳进来，关键性还体现这些指标能够从本质上（主要是功能和业务）反映政府网站的属性与职责；例如作为政府网站具有很大互动性，互动性指标有很多，但在其中领导信箱可能比其他类指标更具有关键性和代表性作用；
2.具有基础性
核心指标的基础性就是能够反映政府网站的基本特征，也就是说这些指标不能缺失，缺少一项就是造成某一方面的重大遗漏。例如作为政府网站应该具有多种属性，一些基本的属性一旦缺失，就会让人觉得不完整。
3.具有引导性（导向性和激励性）
核心指标的引导性就是能够正确体现政府网站建设的发展方向，提出各级政府网站未来发展的目标，对政府网站实施起到导向作用。评估指标体系需要建立在科学、可靠和可行的基础上，尽快缩小与国外政府网站的发展差距，引导我国政府网站健康、有序地前行；同时又要使各项指标成为政府网站建设者对网站建设工作进行自检的尺度，激励各级政府网站向优秀政府网站迈进。
4.具有通用性（兼容性）
核心指标的通用性就是能够反映政府网站建设的共性特征，照顾到各类各级政府网站的应用，但对各类各级政府网站在网站建设中所存在的优点、亮点等方面独具特色的内容也能较好的得到反映。
5.具有可比性
核心指标的可用性就是能够反映政府网站的共同属性，不同政府网站之间的比较，找出共同点设计评估指标，确定指标，指标定义，数据单位和选择指标时，要注意最终得出的数据彼此间便于比较分析，促进持续发展。
6.具有可重复测量性（客观性或可操作性）
在价值上，要以客户需求为导向，体现考核体系的实用、客观、有效，并可重复测量等特点。
7.具有动态可扩展（可延续性）
按照科学发展观要求，评估指标设计需要建立科学的、渐进的、复合型的绩效评估体系，根据不同行业、不同等级和不同阶段调整权重，持续进行考核。
8.具有整体性（系统性或全面性）
强调对资源的整体评估，因此各方面的指标不是孤立的，分散使用的，而是要成为一个系统化的完整体系，指标之间要有较强的逻辑关联。应能比较系统、全面地反映政府网站的发展水平和建设绩效，而且还可以认清网站建设定位，规范和加快政府网站建设，帮助各级政府网站总结建设经验和差距，明确进一步努力的方向。
二、核心指标设计的基本原则
政府网站绩效评估指标，应以完善公共服务为指导思想。除应反映电子政务建设的总体目标和基本要求外，还应反映政府以人为本、建设和谐社会的特征，强调政府的服务功能，加快电子政务的建设与发展。一个合理、完善的指标体系，是对政府网站绩效评估的先决条件。为此，政府网站绩效评估指标设计必须遵循以下原则：
（1）强调评估指标的引导性：必须在指标体系中充分体现我国政府门户网站的正确发展方向和发展要求，同时有利地引导和推进政府网站的建设，更好地服务于政府、企业以及公众等群体。
（2）强调评估指标的客观性：客观性要求实事求是，为了保障绩效评估本身的效果，评估指标必须做到以客观、实用、有效，并可重复测量等特点，对评估对象一视同仁，尽可能避免主观性指标，并注意参与指标确定人员的权威性，广泛性和代表性。
（3）强调评估指标的可操作性：在制定指标体系时力求做到指标的内涵明确，重点突出，有较好的可测性和可操作性，在采集过程中的可获得性。
（4）强调评估指标的易懂性：“以评促建”，为了更好促进政府网站不断发展完善，评估指标必须简洁易用，易于被网站建设者理解，并且不会产生歧义。
（5）强调评估指标的前瞻性：政府网站绩效具有长期动态性的特点，随着时间的推移，其绩效很可能会发生变化，因此，评估指标的选择要充分考虑到这种动态变化性，要能较好地描述、刻画与量度其未来变化趋势。
（6）强调评估指标的层次性：层次性是指指标结构自身的多重性，即一个指标由若干个其它指标所决定而构成树形结构，这将为衡量政府网站建设的各种条件的符合程度以及确定指标的权重带来方便。
三、核心指标发展运用的思考
随着政府网站的建设和发展，政府行政体制管理改革和电子政务的深化，政府网站也在进一步发展之中，为适应这种新的变化、新的趋势，评价指标体系也需要调整和改动，工业和信息化部杨学山副部长说，“我们说这样的核心指标体系不是唯一的，我们在做测评的时候，评价的时候，可以根据实际工作需要，以核心指标为基础进行扩展、细化、裁剪，核心指标将围绕着你今年和今后一个阶段政府网站建设重点内容、重要方向给出来的。这个重点内容和方向主要是三个方面：第一，要把政府门户网站作为政府信息公开和政务公开的主渠道。也就是说要把政府信息公开和政务公开作为我们政府网站发展建设最主要的内容。第二，要把政府门户网站作为企业和老百姓提供政务服务主渠道，我们不少地方把政府网站和办公大厅结合在一起，形成行政许可和非行政许可服务主要的模式。在这方面要用合理的指标把这方面的要求反映出来。第三，要把政府门户网站作为公民表达意见、需求，作为政民互动的主渠道，这方面也要设计一些相应的，可评价的做的到的指标”。
鉴于上述状况，核心指标的发展运用框架体系应包括以下几个方面：
1、政务信息公开：强调政府信息公开的重要性，通过建设专栏，规范操作，及时发布，要公开的必须公开，必须公开的第一时间公开，重点强调公开内容的全面性和实效性，并兼顾准确性与完整性。
2、在线办事：完善政府职能、推动政府管理创新为目标，反映公共行政的客观要求，通过对在线职能服务功能的评价，考察政府部门的行政水平和监管能力；将提高服务公众的效率和公众满意度定为主要标准，反映如何更高效和便捷地为公众提供更多更好的服务，包括为弱势群体、特定人群提供个性化服务，重点强调以用户为中心的整合信息资源。
3、公众参与：既要建立健全政府网站的各种公众参与渠道，又要体现出参政议政的效果，保证用户意见和建议得到及时处理与反馈。网上投诉、领导信箱、在线调查、在线访谈和公众论坛等。
4、用户体验（网站设计）：应简洁大方，本着易用性原则，考虑网站的综合效果，充分体现政府网站的三大定位，尽可能方便用户使用。重点强调栏目分类，功能设置，界面友好等理念。
四、核心指标设计建议
政府网站绩效评估对政府网站建设具有引导和持续改善推动力的作用，这就要求我们在制定评估指标时，应将政府网站评估核心与国家推进电子政务建设的目标保持一致，以引导政府网站的建设者更好地为公众提供服务，它不是追求形式上的以公众为中心，也不是脱离我国公众的实际需求。根据笔者的评测经验，我们建议各地区、各部门可以根据实际工作需要，采取“3+X”模式，将政府网站绩效评估指标体系设计为三级树形结构，一级指标3-5个，二级指标10-12个，三级指标18-22个。其中，一级指标以基本信息、动态信息、政务服务（办事、互动和政策服务）、用户体验设计为主，初次评估或网站建设较滞后地区可以加网站管理。基于一级栏目功能定位，结合评估原则和评测指标设计思路，考虑到政府网站群的不同阶段，如果以摸底和引导为主要目的，那么在指标设计中分为必备指标和可选指标；另外，根据部门职能，按服务内容采用相对值指标评估，适当引入公众调查。具体要求如下：
1. 基本信息：一是提供信息公开要求的内容、政务公开（政务工作结果、计划规划、人事财务信息）、区域概况、招商引资渠道等；二是以政府文件的形式公布各项政策研究、政府决策的结果，成为下一阶段工作所参照的标准；三是某些重大决策经充分论证和人大代表上升到法律法规层面，形成政府职能的重要的工作成果。
2. 动态信息：新闻、专题、通知公告包括更新频率速度和准确权威性。
3. 政务服务：行政许可事项及一站式办事流程实现情况、互动方面建立咨询平台和常见问题解答及查询、政策方面的出台与解读服务。
4. 用户体验：检索、导航、标识、美观、域名规范等，主要反映设计的个性化，即突出地方特色、便捷性以及可用性。
5. 网站管理：领导的重视程度、制度的完善、人员和资金的落实以及内容和安全保障等。
五、指标体系设计和评估实施时应注意的几个方面
1.“主体要到位”就是要有明确的实施主体，主体要有明确需求，意识评测工作对其开展电子政务工作的重要性。
2.“目的要明确”就要清楚了解这次评测的目标，例如是了解情况，还是发现问题，还是需要来改进问题，以及如何通过评测这个抓手做好全局性工作。
3.“指标要科学”就是指标要能够真实反映情况，权重设计合理，具有完整性、适用性，有效性。只有确保指标的科学性，才能从数据和结果上保障项目的精确性，也才能有效保障指标的导向性。
4.“流程要完善”就是要注重过程掌控，完善流程细节，确保评测过程公正，不流于形式或者走偏方向。
5.“培训要跟上”对参评网站的相关人员进行指标体系的培训及意见征求，根据反馈的意见、建议，进一步修改和完善评测指标，并提交给客户做最后确认。
6.“结果要透明”，这是为用好评测结果，发挥评测最大功效的前提。
7.“评估要持续”，评测工作要求专业化和专门化。为提高网站评估的科学性和专业性，要积极采用外评估，或者说要发展第三方评估；政府网站评测将成为电子政务绩效和部门绩效考核的重要组成部分，要持续推进，常抓不懈。
8.“规划目标为引导”，强调以“用户为中心的网站设计、信息结构的清晰度和逻辑性、信息内容的组织和管理效率、网站的可用性、用户与网站交互中的体验（易用性）。
一个好的政府网站（群）的评测，首先看是否满足网站运营方对其下属或自身网站的管理意图和发展愿景；二是这些指标能够充分反映网站的情况和管理者意愿，并且通过这些指标能够采集到真实情况，三是通过评测报告和评估服务能够真正发现网站的问题，并指导网站的改进工作。
核心评估体系在指引我国网站的发展，这就对评估实施的合理性、科学性提出了更高的要求。评测不是目的，只是激励的手段，通过评测形成各网站之间 “你追我赶”的进步现象。而要确保这种竞争性激励机制，网站评测的结果应该公正、透明，让每个被评对象都能清醒地看到自己的优缺点，找到自己改进的方向；同时也能够通过了解其他被评网站的情况，学习一些先进经验。
一个好的评测结果，不是一个简单的分数与排名，而是一个具有咨询导向的报告，从评测报告中，不仅能够看到这个系统或者地区的政府网站发展整体情况，他们所处的发展阶段、离散状况、优势栏目和普遍弱势栏目等等信息，而且还需要针对每个网站进行结果显示，特别是每个指标的失分情况和失分证据。最理想的评测报告，应该还能够清晰告诉被评对象，如何改正这个失分项，以及提供建议参考模板。 政府网站建设 |
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